Zarządzanie obszarami metropolitalnymi wobec globalnych procesów urbanizacji

Zarządzanie obszarami metropolitalnymi wobec globalnych procesów urbanizacji

Autorzy: Justyna Danielewicz

Wydawnictwo: WUŁ

Kategorie: Inne

Typ: e-book

Formaty: PDF

Cena książki papierowej: 50.40 zł

cena od: 0.00 zł

Publikacja poświęcona jest zagadnieniom związanym z ustrojem, organizacją i zarządzaniem obszarami metropolitalnymi. Opracowanie prezentuje całościowe ujęcie problematyki zarządzania metropolitalnego, ze szczególnym uwzględnieniem koncepcji governance jako nowego podejścia do analizowania tych procesów. Koncepcja ta, jej ujęcia i założenia zaprezentowane są w pierwszej części publikacji. Stanowią spójny i kompleksowy opis różnorodnych aspektów współrządzenia w odniesieniu do specyfiki zarządzania obszarami metropolitalnymi.

Istotnym walorem opracowania jest prezentowany w następnej części pracy bardzo bogaty przegląd doświadczeń międzynarodowych w zakresie zarządzania metropolitalnego. Omówione przez autorkę przykłady rozwiązań organizacyjnych i zarządczych stosowanych w wybranych krajach europejskich stanowią cenny zbór przykładów współdziałania w partnerstwie wielopodmiotowym, co stanowi istotę koncepcji governance.

 

Nie mniej wartościowy jest przegląd polskich doświadczeń w sferze zarządzania metropolitalnego. Biorąc pod uwagę ułomności polityczne, prawne ale i ekonomiczne systemowych rozwiązań w zakresie zarządzania obszarami metropolitalnymi w Polsce, opracowanie stanowi istotny przyczynek pozwalający na diagnozowanie najważniejszych problemów w tym zakresie. Autorka wiele uwagi poświęca nie tylko usystematyzowaniu głównych problemów zarządzania metropolitalnego w polskich obszarach zurbanizowanych, ale także wskazuje szereg rekomendacji w zakresie form i systemów zarządzania metropolitalnego, opartych na partnerstwie i współdziałaniu wielopodmiotowym. Tym samym praca kompleksowy sposób traktuje zagadnienia zarządzania obszarami metropolitalnymi i stanowi cenny przyczynek do dalszej dyskusji naukowej w tej dziedzinie.

Justyna Danielewicz – Katedra Zarządzania Miastem i Regionem

Wydział Zarządzania, Uniwersytet Łódzki, 90-237 Łódź, ul. Matejki 22/26

RECENZENT

Florian Kuźnik

REDAKCJA TECHNICZNA I JĘZYKOWA

Bogusław Pielat

SKŁAD I ŁAMANIE

Karolina Dmochowska-Dudek

OKŁADKĘ PROJEKTOWAŁA

Karolina Dmochowska-Dudek

Na okładce wykorzystano zdjęcie autorstwa Doroty Sikory-Fernandez

Wydrukowano z gotowych materiałów dostarczonych do Wydawnictwa UŁ

© Copyright by Uniwersytet Łódzki, Łódź 2013

Wydane przez Wydawnictwo Uniwersytetu Łódzkiego

Wydanie I. W.06276.13.0.H

ISBN (wersja drukowana) 978-83-7525-914-8

ISBN (ebook) 978-83-7969-313-9

Wydawnictwo Uniwersytetu Łódzkiego

90-131 Łódź, ul. Lindleya 8

www.wydawnictwo.uni.lodz.pl

e-mail: ksiegarnia@uni.lodz.pl

tel. (42) 665 58 63, faks (42) 665 58 62

Spis treści

WSTĘP .............................................................................................................................................................. 9

I. GLOBALIZACJA A ROZWÓJ OBSZARÓW ZURBANIZOWANYCH ................... 17

1. Obszary zurbanizowane wobec globalizacji ekonomicznej ................... 17

2. Globalizacja i polaryzacja przestrzeni ............................................................ 22

3. Zmiany w sferze politycznej a funkcjonowanie obszarów zur‐

banizowanych ........................................................................................................... 27

3.1. Malejąca suwerenność instytucji państwa .................................................... 31

3.2. Zmiany roli państwa i władz publicznych ..................................................... 38

3.3. Miasta światowe jako „lokomotywy” rozwoju .............................................. 42

4. Nowe procesy urbanizacji w gospodarce globalnej .................................. 48

5. Urbanizacja w Polsce ............................................................................................. 52

6. Nowe podejście do zarządzania w miastach i ich otoczeniu ................. 57

II. METROPOLIZACJA PRZESTRZENI I ROZWÓJ OBSZARÓW

METROPOLITALNYCH ................................................................................................................ 71

1. Definicje metropolii i obszaru metropolitalnego ....................................... 71

2. Specyfika procesu metropolizacji ..................................................................... 80

3. Funkcje metropolitalne ......................................................................................... 87

4. Delimitacja obszarów metropolitalnych ........................................................ 89

4.1. Podejście ESPON ................................................................................................. 90

4.2. Szersze strefy miejskie według programu Urban Audit .............................. 92

4.3. Delimitacja według Unii Metropolii Polskich ................................................ 93

4.4. Delimitacja obszarów metropolitalnych według P. Śleszyńskiego ........... 94

4.5. Delimitacja według Wojewódzkich Biur Planowania Przestrzennego .... 96

5. Problemy obszarów metropolitalnych ........................................................... 99

6. Polskie metropolie na tle metropolii światowych .................................. 107

III. WSPÓŁCZESNE KONCEPCJE I KIERUNKI METROPOLITALNEGO

ZARZĄDZANIA ............................................................................................................................... 113

1. Rola władz publicznych w świetle koncepcji zarządzania .................. 113

2. Corporate governance jako źródło koncepcji metropolitan governance .... 131

3. Definicja zarządzania metropolitalnego ( metropolitan governance) ........................................................................................................................ 134

4. Interesariusze metropolitan governance .................................................... 143

5. Zasady zarządzania w obszarach metropolitalnych ( metropol‐

itan governance) .................................................................................................... 148

6. Cele metropolitan governance ......................................................................... 155

7. Instrumenty metropolitan governance ........................................................ 157

8. Mierniki efektywności metropolitan governance .................................... 168

9. Bariery metropolitan governance ................................................................... 171

IV. METROPOLITALNE ZARZĄDZANIE W WYBRANYCH KRAJACH

EUROPY .............................................................................................................................................. 177

1. Współpraca na poziomie metropolitalnym we Francji ........................ 178

2. Portugalia ................................................................................................................. 193

3. Holandia ................................................................................................................... 203

4. Szwecja ..................................................................................................................... 213

5. Dania .......................................................................................................................... 224

6. Niemcy – różne modele zarządzania obszarami metropolitalnymi . ... 232

6.1. Region Stuttgart .............................................................................................. 234

6.2. Zagłębie Ruhry ................................................................................................. 236

6.3. Obszar Metropolitalny Monachium ............................................................. 238

6.4. Region Metropolitalny Hamburga ............................................................... 241

7. Włochy – trudna droga do współpracy ....................................................... 244

8. Hiszpania .................................................................................................................. 253

8.1. Barcelona .......................................................................................................... 255

8.2. Madryt ............................................................................................................... 262

9. Wielka Brytania ..................................................................................................... 269

9.1. Władze Wielkiego Londynu ........................................................................... 270

9.2. Manchester ....................................................................................................... 274

9.3. Birmingham ...................................................................................................... 277

10. Szwajcaria ............................................................................................................... 280

11. Podsumowanie sposobów zarządzania obszarami metropolital‐

nymi ............................................................................................................................ 285

V. METROPOLITALNE ZARZĄDZANIE W POLSCE ...................................................... 297

1. Obszary metropolitalne wobec procesów globalizacji ......................... 297

2. Podejście do obszarów metropolitalnych w dokumentach kra‐

jowych ....................................................................................................................... 303

3. Projekty ustaw metropolitalnych .................................................................. 310

4. Doświadczenia obszarów metropolitalnych w zakresie współ‐

pracy .......................................................................................................................... 320

4.1. Formy współpracy dopuszczalne przez prawo ......................................... 321

4.2. Analiza związków międzygminnych w obszarach metropolitalnych ... 322

4.3. Nieformalne formy współpracy .................................................................... 337

4.4. Od współpracy nieformalnej do formalnej ................................................. 339

4.5. Szczególne problemy występujące w obszarach metropolitalnych ....... 348

4.6. Wnioski z przeglądu studiów przypadku ............................................................. 352

5. Współrządzenie w obszarach metropolitalnych w świetle prze‐

prowadzonych badań ......................................................................................... 353

6. Potencjalne instrumenty metropolitalnego zarządzania w świe‐

tle zasad metropolitan governance ................................................................ 364

WNIOSKI I REKOMENDACJE ....................................................................................................... 369

LITERATURA ...................................................................................................................................... 375

SPIS TABEL .............................................................................................................................................. 427

SPIS RYSUNKÓW ................................................................................................................................. 428

ZAŁĄCZNIKI ............................................................................................................................................ 430

WSTĘP

Jednym z najważniejszych procesów kształtujących obecnie przestrzeń

wielkich aglomeracji miejskich jest globalizacja oraz będąca jej konsekwen‐

cją metropolizacja. Procesy globalizacji i związana z nimi liberalizacja ryn‐

ków spowodowały wzrost znaczenia czynników lokalizacji jednostek go‐

spodarczych oraz ludności w wielkich obszarach zurbanizowanych. Konse‐

kwencją tego procesu są przekształcenia wewnętrznych struktur miast,

a nierzadko zmiany w kształtowaniu całych układów osadniczych. Są to

następstwa nie tylko zjawisk i procesów gospodarczych, ale także przemian

cywilizacyjnych, postępu techniczno‐technologicznego, rozwoju komunika‐

cji, ewolucji modelu konsumpcji, wzrostu poziomu wykształcenia, stylu

życia, oczekiwań w zakresie warunków bytowych oraz zmieniającego się

znaczenia dostępności przestrzennej. Zjawiskom tym towarzyszy wzrost

i zróżnicowanie cen ziemi i nieruchomości zarówno w miastach, jak i w ich

bezpośrednim otoczeniu. W miastach zmieniają się formy zagospodarowa‐

nia, następuje rozwój funkcji dochodotwórczych, metropolitalnych oraz

funkcji związanych z obsługą ludności. Wraz ze wzrostem poziomu docho‐

dów ludności pogłębia się zjawisko zróżnicowania dochodów, a także, co jest oczywistym następstwem tego faktu, pojawiają się odmienności w zakresie preferencji miejsca zamieszkania.

Metropolizacja przestrzeni nie jest wynikiem świadomych działań plani‐

stycznych. Jest efektem procesów o podłożu ekonomicznym, w tym m.in.

możliwości pozyskiwania czynników produkcji, obsługi instytucji otoczenia

okołobiznesowego i niższych kosztów pozyskiwania siły roboczej o pożą‐

danych kwalifikacjach. Metropolie odgrywają kluczową rolę w rozwoju

społeczno‐gospodarczym regionów i krajów. Będąc miejscami skupiającymi

bogactwo i wiedzę, są głównymi podmiotami gospodarczego wzrostu

i przyszłego dobrobytu społeczeństw. Spowodowane jest to wzrostem

otwartości gospodarki na handel zagraniczny i swobodny przepływ kapita‐

łu, wysoką innowacyjnością, rozwojem nowych technologii, rozbudową

wyspecjalizowanej infrastruktury, a także rosnącą skłonnością społeczeń‐

stwa do konsumpcji. Tutaj koncentrują się nowoczesne gałęzie produkcji i wysoko wykwalifikowani pracownicy, specjalistyczne usługi, instytucje

finansowe, kulturalne i naukowe. Proces koncentracji funkcji i kapitału powoduje szereg interakcji między różnymi aktorami. Polegają one na

10

Zarządzanie obszarami metropolitalnymi…

wymianie informacji, dóbr, ludzi, komunikacji, kooperacji itp. Wymiana ta sprzyja budowaniu sieci, które stanowią podstawę innowacji, wzrostu

gospodarczego i konkurencyjności obszarów metropolitalnych. Obszar

metropolitalny stanowi funkcjonalnie powiązaną, wspólną przestrzeń

działań społeczno‐gospodarczych dla pewnej grupy podmiotów publicz‐

nych, prywatnych i społecznych. Procesy rozwoju obszarów metropolital‐

nych są wypadkową aktywności poszczególnych podmiotów funkcjonują‐

cych w rozpatrywanych obszarach, których interesy, cele i dążenia nie zawsze pozostają zbieżne.

Obszar metropolitalny cechuje się dużym stopniem integracji gospodar‐

czej, infrastrukturalnej, zwłaszcza komunikacyjnej oraz społeczno‐

kulturowej. Występują w nim naturalne ciążenia obszaru zewnętrznego do

centrum metropolii, która oddziałuje na okoliczne obszary w sferze pracy,

obsługi, kształcenia, kultury, opieki zdrowotnej. Obszary metropolitalne są

również miejscami konfliktów różnych grup interesów i lokalnych władz.

W dobie postępującej globalizacji i metropolizacji obszary metropolital‐

ne konkurują między sobą o uzyskanie wiodącej pozycji na arenie między‐

narodowej. Aby to konkurowanie było skuteczne konieczne jest efektywne

współzarządzanie terytorium, które składa się z wielu jednostek admini-stracyjnych powiązanych ze sobą relacjami funkcjonalnymi. Każda z tych jednostek ma w pełni autonomiczne władze. Samorządy gmin, funkcjonują‐

ce w ramach jednego układu funkcjonalnego, często ze sobą konkurują

(o kapitał, mieszkańców, środki finansowe) zamiast współpracować, przy‐

czyniając się do polaryzacji rozwoju obszaru metropolitalnego. Sytuację dodatkowo komplikuje silna fragmentacja polityczna na wszystkich pozio-mach zarządzania oraz kadencyjność władzy. Ten stan rzeczy powoduje, że

samorządy patrzą na rozwój jednostki terytorialnej przez pryzmat realizacji

swoich własnych celów politycznych. Takie podejście w dłuższej perspektywie jest kosztowne społecznie, gdyż prowadzi do rozwoju chaotycznego,

szeregu negatywnych zjawisk ekonomicznych, społecznych, przestrzennych

i środowiskowych. Aby temu zapobiec konieczna jest współpraca interesa‐

riuszy, którzy funkcjonują w obszarze metropolitalnym – począwszy od

władz (lokalnych, regionalnych i centralnych), poprzez sektor prywatny po

organizacje społeczeństwa obywatelskiego.

Globalizacja spowodowała też zmiany w otoczeniu władz lokalnych. Po

pierwsze, zwiększyła ich rolę i uwypukliła znaczenie lokalnych obszarów gospodarczych. Kapitał międzynarodowy woli nawiązywać kontakty gospodarcze z władzami lokalnymi, a nie z rządem centralnym, gdyż to one dysponują zasobami potrzebnymi do funkcjonowania przedsiębiorstw.

Druga zmiana w otoczeniu wyraża się w rozwoju społeczeństwa obywatel‐

skiego i demokracji, która została wzmocniona przez rozkwit organizacji Wstęp

11

pozarządowych i społecznych oraz daleko sięgające uczestnictwo społe‐

czeństwa w administracji samorządowej.

Trzecia zmiana spowodowana jest wprowadzeniem do polityki gospo‐

darczej liberalnej zasady konkurencyjności i wzmocnieniem rynkowości.

Wiązało się to również z dostarczaniem usług publicznych, których koszt musieli ponosić beneficjenci. Ze względu na fakt, iż osłabione zostało znaczenie korzyści publicznych, zaczęto zwracać uwagę na ułomność rynku,

spowodowaną przekonaniem, że jest on w stanie rozwiązywać wszelkie

problemy. Znów pojawiło się zainteresowanie równością społeczną opartą

na demokratycznych i publicznych wartościach.

Kolejną zmianą jest zmiana w strukturze popytu na usługi świadczone

przez administrację samorządową. W wieku XXI administracja za główne

cele stawia sobie dystrybucję dobrobytu i poprawę jakości życia. Dlatego pojawiły się nowe wymogi w zakresie dobrobytu, kultury i środowiska.

Obecnie mieszkańcy zgłaszają większy popyt na edukację, miejsca pracy

i zabezpieczenia socjalne. Rośnie również popyt na wysokie walory środo‐

wiska naturalnego oraz zapotrzebowanie w obszarze usług kulturalnych.

Nowe wymagania zmieniły katalog zadań władz lokalnych. Mimo tego, że

zadania mające na celu zaspokojenie popytu na nowe dobra i usługi zajmują

istotną pozycję w politykach większości samorządów, to obecne działania władz lokalnych mogą poprawić jakość życia mieszkańców tylko pod wa-runkiem stworzenia silnych powiązań między obywatelami a władzami

lokalnymi. Potrzebę tę już dawno dostrzeżono w obszarach metropolital‐

nych Stanów Zjednoczonych i Europy Zachodniej, gdzie za najlepszą metodę

zarządzania uznano zarządzanie metropolitalne ( metropolitan governance) ukształtowane na gruncie nowego zarządzania publicznego. Zakłada ono

włączenie w proces zarządzania rozwojem jak największej liczby podmio‐

tów i podejmowanie decyzji na drodze szerokiego consensusu. Zaspokojenie różnorodnych, często sprzecznych ze sobą, interesów nie jest proste i wymaga długotrwałego nawiązywania relacji między poszczególnymi podmio‐

tami, opartych na wzajemnym zaufaniu. Jest to szczególnie trudne w pań‐

stwach, w których mamy do czynienia ze słabo rozwiniętymi instytucjami

społeczeństwa obywatelskiego i niskim poziomem kapitału społecznego, do

których zalicza się Polska.

Polskie obszary metropolitalne skupiają nie w pełni wykształcone funk‐

cje metropolitalne. Ich konkurencyjność na arenie światowej jest słaba.

Tylko Warszawa jest uznawana za metropolię europejską, pozostałe obsza‐

ry metropolitalne mają charakter krajowy czy regionalny. W związku z tym

należy dążyć do rozwoju i umacniania funkcji metropolitalnych w innych ośrodkach. Tymczasem w Polsce, zgodnie z polityką spójności, przez lata prowadzona była polityka równomiernego rozwoju wszystkich części kraju.

Nie było jasno określonej polityki w odniesieniu do dużych aglomeracji.

12

Zarządzanie obszarami metropolitalnymi…

Dokumenty planistyczne i strategiczne jakie powstały w ostatnich latach na

szczeblu centralnym wyraźnie wskazują, że rola miast i obszarów metropo‐

litalnych jako centrów rozwoju społeczno‐gospodarczego kraju była niedo‐

ceniana. Co za tym idzie, brak jest ukształtowanego, w pełni sprawnego i skutecznego systemu zarządzania rozwojem miast. Brak jest wielu uregulowań dotyczących współpracy różnych podmiotów, gospodarki ziemią,

adekwatnego systemu podatków lokalnych, efektywnego zarządzania prze‐

strzenią publiczną itp. Ta niekorzystna sytuacja wymaga podjęcia aktywnych działań zmierzających do uregulowania – zarówno od strony prawnej,

jak i instytucjonalnej – sfery planowania i zarządzania obszarami zurbani‐

zowanymi, ze szczególnym uwzględnieniem obszarów metropolitalnych.

Zarządzanie rozwojem kształtujących się obecnie regionów miejskich

wymaga w szczególności odpowiedniej struktury instytucjonalnej, której

dzisiejszym obszarom metropolitalnym w Polsce brakuje. Są one bowiem,

w sensie administracyjnym, tworem nieupodmiotowionym, co stanowi

istotny problem w koordynacji procesów sterowania rozwojem. W skład

obszarów metropolitalnych (wytyczanych w Polsce według różnych kryte‐

riów) wchodzi szereg niezależnych gmin lub powiatów, które zgodnie

z istniejącym ustawodawstwem stanowią autonomiczne podmioty władzy

samorządowej, niepodlegające żadnemu hierarchicznemu podporządkowa‐

niu. Oznacza to, że nie ma jednego ośrodka władzy, który mógłby podejmo‐

wać decyzje administracyjne i „narzucać” je wyodrębnionym, samorządnym

gminom wchodzącym w skład obszaru metropolitalnego. Nie ma zatem

metropolitalnego ośrodka zarządzania.

Gminy wprawdzie mogą ze sobą współpracować wykorzystując dopusz‐

czalne prawem formy organizacyjne, jak porozumienia, związki międzyg‐

minne i stowarzyszenia, ale praktyka pokazuje, że nie są one stosowane do

rozwiązywania problemów o zasięgu metropolitalnym.

Polska poszukuje nowego podejścia do zarządzania obszarami metropo‐

litalnymi, które uwzględniałoby powiązania funkcjonalne zachodzące mię‐

dzy poszczególnymi jednostkami i pozwalało na stworzenie elastycznych

struktur ponad podziałami administracyjnymi.

Mając na uwadze powyższe problemy przyjęto hipotezę, iż zasady doty‐

czące tworzenia struktur metropolitalnych, wynikające z koncepcji governance, są w polskich warunkach właściwe. Sformułowano dwie hipotezy pomocnicze:

‒ Samorząd Polski nie jest jeszcze przygotowany do instytucjonalizacji

obszarów metropolitalnych.

‒ System związków gminnych nie może być podstawą wdrożenia me‐

tropolitalnego zarządzania.

Wstęp

13

Celem pracy jest przedstawienie przesłanek dla tworzenia modelu za-rządzania obszarami metropolitalnym w Polsce i weryfikacja przydatności

założeń modelu metropolitan governance, który funkcjonuje w krajach wysoko rozwiniętych do warunków polskich.

Celowi głównemu pracy podporządkowane są następujące cele szczegółowe:

‒ pokazanie związku między globalizacją a rozwojem obszarów metro‐

politalnych,

‒ identyfikacja systemów zarządzania obszarami metropolitalnymi

w państwach europejskich,

‒ analiza form współpracy w polskich obszarach metropolitalnych,

‒ rozpoznanie uwarunkowań prawnych oddziałujących na zarządzanie

polskimi obszarami metropolitalnymi.

Rozprawa składa się z pięciu części. Rozdział pierwszy, poświęcony jest

analizie głównych zjawisk, będących przejawem wszechobecnej globalizacji,

zwłaszcza w dziedzinie gospodarki i polityki. Szczególną uwagę zwrócono na oddziaływanie procesów globalizacji gospodarczej na konkurencyjność

układów terytorialnych. W dalszej kolejności omówiono zjawisko urbaniza‐

cji zachodzące w Polsce na tle analogicznych procesów obserwowanych na

świecie, wskazując na potrzebę wprowadzenia zmian w zarządzaniu ukła‐

dami funkcjonalnymi, jakimi są obszary metropolitalne.

Rozdział drugi koncentruje się na identyfikacji podstawowych pojęć

związanych z metropolizacją przestrzeni. Dokonano w nim analizy różnych

podejść do delimitacji obszarów metropolitalnych, w kontekście ich przydatności do tworzenia systemu zarządzania metropolitalnego, uwzględnia‐

jąc problemy jakie występują w metropoliach. Na koniec ukazano pozycję polskich wielkich miast na tle metropolii światowych, głównie europejskich.

Rozdział trzeci jest rozdziałem ściśle teoretycznym i przedstawia ewolu‐

cję koncepcji metropolitan governance jako najlepiej przystającej do zarzą‐

dzania obszarami metropolitalnymi. Wskazano główne zasady governance,

których należy przestrzegać w zarządzaniu jednostkami administracji

terytorialnej oraz bariery, które trzeba pokonać w celu wdrożenia modelu

metropolitalnego zarządzania.

Tematyka rozdziału czwartego koncentruje się na analizie sposobów za‐

rządzania w obszarach metropolitalnych w wybranych państwach OECD.

Prześledzono jak w czasie zmieniały się modele zarządzania metropoliami.

Przedstawiono dziedziny tej współpracy i główne instrumenty stymulujące

rozwój całych układów. Omówiono różne podejścia (oddolne i odgórne) do

instytucjonalizacji obszarów metropolitalnych.

Ostatni rozdział stanowi empiryczną warstwę pracy i bezpośrednio dotyka

polskich doświadczeń w zakresie zarządzania obszarami metropolitalnymi.

Dokonano w nim analizy podejścia do zarządzania w układach funkcjonalnych

od strony dokumentów tworzonych na szczeblu państwowym, uwzględniając

14

Zarządzanie obszarami metropolitalnymi…

również projekty ustaw metropolitalnych. Przedstawiono formy współpracy

podejmowane przez samorządy wchodzące w skład obszaru metropolitalnego

zarówno formalne, jak i nieformalne. Dokonano podsumowania przeprowa‐

dzonych badań oraz weryfikacji postawionych hipotez.

Całość rozważań kończy podsumowanie zawierające rekomendacje dla

władz centralnych w zakresie wdrażania systemu zarządzania układami

funkcjonalnymi oraz wskazujące kierunki dalszych prac badawczych. Pod‐

kreśla się konieczność odejścia od sektorowego planowania rozwoju na

rzecz zintegrowanego terytorialnego podejścia w tworzeniu polityk i stra-tegii rozwoju oraz znaczenie zachęt finansowych dla stymulowania współ‐

pracy w obszarach metropolitalnych.

Podstawową metodą badawczą zastosowaną w części teoretycznej jest

analiza opisowa. Opierając się na analizie literatury dotyczącej globalizacji, metropolizacji oraz zarządzania w sektorze publicznym dokonano:

‒ wskazania jak globalizacja w sferze społeczno‐gospodarczej wpływa

na obszary metropolitalne,

‒ syntetycznej charakterystyki zjawisk metropolizacji przestrzeni,

‒ analizy rozwoju koncepcji mertropolitan governance,

‒ inwentaryzacji istniejących na świecie inicjatyw i dobrych praktyk

związanych z zarządzaniem w obszarach metropolitalnych,

‒ analizy podejść do delimitacji obszarów metropolitalnych.

Część empiryczna pracy polegała na przeanalizowaniu realnych proce‐

sów zarządzania w wybranych obszarach metropolitalnych w Polsce. W ra‐

mach przeprowadzonych prac dokonano:

‒ inwentaryzacji podejmowanych w Polsce inicjatyw związanych z za‐

rządzaniem w obszarach metropolitalnych,

‒ inwentaryzacji związków międzygminnych utworzonych przez gminy

położone w obszarach metropolitalnych,

‒ analizy źródeł i dokumentów zastanych, takich jak: dokumenty Komi‐

sji Europejskiej, projekty ustaw metropolitalnych, dokumenty o charakterze

strategicznym przyjęte bądź tworzone przez rząd, głównie przez Minister‐

stwo Rozwoju Regionalnego i Ministerstwo Administracji i Cyfryzacji.

Istotną część badań stanowiły badania ankietowe przeprowadzone

w gminach funkcjonujących na terenach obszarów metropolitalnych. Miały

one na celu zidentyfikowanie dziedzin i form współpracy podejmowanych

przez gminy oraz opinii samorządów na temat instytucjonalizacji obszarów

metropolitalnych.

Dziękuję Przedstawicielom Ministerstwa Rozwoju Regionalnego za po‐

moc w przeprowadzeniu badania ankietowego. Serdecznie dziękuję prof.

zw. dr. hab. Tadeuszowi Markowskiemu za wsparcie i motywację do pro‐

wadzenia badań oraz za cenne rady, które wywarły istotny wpływ na osta‐

teczny kształt pracy. Pragnę również wyrazić wdzięczność za pomoc

Wstęp

15

i wsparcie współpracownikom z Katedry Zarządzania Miastem i Regionem

UŁ. Szczególne słowa podziękowania kieruję do recenzenta pracy, prof. dr.

hab. Floriana Kuźnika za życzliwość i trafne sugestie dotyczące treści niniej‐

szego opracowania. Powstanie tej publikacji nie byłoby możliwe bez wspar‐

cia mojej Rodziny i Przyjaciół za co jestem im niezmiernie wdzięczna.

I. GLOBALIZACJA A ROZWÓJ OBSZARÓW

ZURBANIZOWANYCH

1. Obszary zurbanizowane wobec globalizacji ekonomicznej

Żyjemy w czasach globalizacji. Zjawisko to objęło wszelkie aspekty życia,

we wszystkich krajach świata. W literaturze znajduje się różne definicje tego pojęcia. Jedna z nich mówi, iż globalizacja jest procesem, z jednej strony spowodowanym, a z drugiej prowadzącym do, rosnącymi przepływami

między granicami państw produktów, usług, pieniędzy, ludzi, informacji

i kultur [Held, McGrew, Goldblatt, Perraton 1999, s. 16]. Efektem rozwoju zaawansowanych technologii informacyjnych i komunikacyjnych są zwięk-szone przepływy technologii, ludzi, kapitału, towarów i idei ponad granica‐

mi1. Globalizacja powoduje „kompresję czasu i przestrzeni, kurczenie się świata” [Mitellman 1996]. G. Gereffi pisze o globalnych łańcuchach towarów

przez co produkcja koordynowana jest w skali globalnej [Gereffi 1994].

S. Kobrin opisuje globalizację jako zjawisko spowodowane nie przez handel

i inwestycje zagraniczne, lecz przez rosnącą skalę technologii i przepływy informacji [Kobrin 1997, s. 147–148]. R. Gilpin określa globalizację jako rosnącą współzależność gospodarek narodowych w dziedzinie handlu,

finansów i polityki makroekonomicznej [Gilpin 1987, s. 389]. Socjolog

R. Robertson twierdzi, iż globalizacja odnosi się zarówno do kurczenia się

świata, jak i intensyfikacji poczucia jedności świata jako całości [Robertson

1992, s. 8]. M. Albrow definiuje globalizację jako rozprzestrzenienie się praktyk, wartości i technologii, które ma wpływ na życie ludzi na całym świecie [Albrow 1997, s. 88]. Z kolei M. Guillen uważa ją za proces prowadzą‐

cy do większej współzależności i wzajemnej świadomości wśród ekonomicz‐

nych, politycznych oraz społecznych jednostek świata i generalnie wśród różnych podmiotów [Guillen 2001, s. 236]. Według Barbary Liberskiej

globalizacja gospodarki światowej jest procesem poszerzania i pogłębiania się współzależności między krajami i regionami wskutek rosnących przepływów mię‐

dzynarodowych oraz działalności korporacji transnarodowych, co prowadzi do ja-1 Więcej na ten temat pisali: Castells 1996; Appadurai 2005; McMahon 2004.

18

Globalizacja a rozwój obszarów zurbanizowanych

kościowo nowych powiązań między firmami, rynkami i gospodarkami. W tym ujęciu

procesy globalizacji mają dwa ściśle ze sobą powiązane wymiary: ilościowy – gdy wskazuje się na zmiany w zasięgu i wielkości, intensywności czy szybkości różnego rodzaju przepływów globalnych (towarów, usług, technologii, kapitału, informacji) oraz jakościowy – gdzie wskazuje się na nowy charakter współzależności i powiązań strukturalnych oraz technologicznych między rynkami i gospodarkami [Liberska 2002, s. 20].

Międzynarodowy Fundusz Walutowy (MFW) definiuje globalizację jako

historyczny proces będący wynikiem ludzkiej innowacji i postępu technolo‐

gicznego. Odnosi się to do coraz większej integracji między gospodarkami świata, odbywającej się szczególnie poprzez handel i przepływy finansowe,

ale również przepływy siły roboczej i wiedzy. MFW dostrzega także kultu‐

rowy, polityczny i środowiskowy wymiar globalizacji.

Istotę globalizacji sprowadzić można do wzrostu zasięgu, zakresu, wielo‐

ści i intensywności wzajemnych przepływów, oddziaływań i współzależno‐

ści w wymiarze przekraczającym granice państw, regionów i kontynentów.

Kojarzona jest z usuwaniem granic, liberalizacją przepływów, dyfuzją ob-cych wpływów i deterytorializacją coraz większej liczby zjawisk i procesów

[Polak 2009, s. 8].

Ideologicznym podłożem globalizacji jest neoliberalne podejście do kwe‐

stii gospodarczych [zob.: Nesadurai 2002]. Współczesna globalizacja nie byłaby możliwa bez promowania idei wolności i konkurencji.

Wspólnym mianownikiem wszystkich definicji globalizacji jest stwier‐

dzenie, iż powoduje ona rosnące interakcje między państwami narodowymi

i społecznościami (społeczeństwem) poprzez przepływ dóbr, pieniędzy,

ludzi, idei i informacji w procesie, który powoduje, że granice terytorialne

stają się mniej widoczne2.

Obecnie globalizacja jest postrzegana jako ogólny paradygmat w wymia‐

rze ekonomicznym, społecznym, kulturowym i politycznym, któremu towa‐

rzyszy poszerzenie, pogłębienie i przyśpieszenie powiązań o zasięgu świa‐

towym we wszystkich aspektach współczesnego życia [Oner et al. 2010, s. 2]. Z uwagi na te powiązania, globalizację można również definiować jako

rozwój sieci o wielorakich relacjach między różnymi aktorami o multikon‐

tynentalnym zasięgu [Keohane, Nye 2000, s. 2]. Globalizacja jest najbardziej

dynamiczna w sferze gospodarczej. Jej następstwem jest stopniowa integra‐

cja, standaryzacja, a nawet unifikacja gospodarki światowej. K. Zorska definiuje globalizację gospodarczą jako proces integrowania coraz większej

liczby krajowych gospodarek ponad ich granicami, dzięki rozszerzeniu oraz

intensyfikowaniu wzajemnych powiązań (inwestycyjnych, produkcyjnych,

2 Przeglądu definicji i przyczyn globalizacji dokonała A. Zorska, zob.: Zorska 2000, s. 13–43.

Obszary zurbanizowane wobec globalizacji ekonomicznej

19

handlowych, kooperacyjnych) [Zorska 2000]. L. Żabiński określa globaliza‐

cję ekonomiczną jako

długotrwały proces integrowania, scalania działalności gospodarczej wielu pod‐

miotów (organizacji gospodarczych, jak również organizacji non‐profit) dla osiągania, efektywniejszego niż konkurenci, celów rozwojowych, społecznych, ekonomicznych, w tym celów rynkowych i finansowych. Podmiotami tymi mogą być odpo-wiednio gospodarki narodowe, regiony, sub‐ czy ponadnarodowe, przedsiębiorstwa.

W wyniku tego procesu powstają globalne, często otwarte, wielopoziomowe syste‐

my ponadnarodowe czy ponadkontynentalne, o współzależnościach wewnętrznych

i zewnętrznych. Dzięki tym współzależnościom i odbywającej się syntezie wielu, nierzadko przeciwstawnych procesów, takich jak: uniwersalizacja vs. regionalizacja, integracja vs. fragmentacja, homogenizacja vs. dyferencjacja pojawiają się nieznane dotąd co do rozmiarów i zasięgu efekty synergii, dyfuzji, transferu, upodobniania, kompresji czasu i przestrzeni [Żabiński 2003, s. 119].

Z ekonomicznego punktu widzenia globalizacja oznacza, że granice mię‐

dzy narodowymi państwami i różnice między rynkami finansowymi stały

się dużo mniej ważne.

Do przyczyn tej sytuacji należą:

‒ globalizacja finansów,

‒ rosnące znaczenie przedsiębiorstw międzynarodowych,

‒ globalne bezpośrednie inwestycje zagraniczne (BIZ) z Ameryki Pół‐

nocnej, z Zachodniej Europy i Azji Wschodniej (głównie Japonii),

‒ globalna specjalizacja w lokowaniu produkcji (nowy międzynarodo‐

wy podział pracy),

‒ globalizacja trzeciego sektora gospodarki,

‒ globalizacja funkcji biurowych,

‒ globalna turystyka [Graizbord, Rowland, Aguilar 2003, s. 503].

Oprócz współzależności kolejną cechą globalizacji gospodarczej jest

rozszerzanie się skali ponadnarodowych operacji – sprzedaży towarów i usług,

przepływu różnych form kapitału, inwestycji, transferu technologii, podróży bizne-sowych, połączeń komunikacyjnych, migracji związanych z pracą itd. […] Towarzy-sząca temu homogenizacja wzorów i metod zarządzania prowadzi do konwergencji,

czyli upodobniania się struktur gospodarczych [Waściński 2004, s. 20].

W kurczącym się świecie spadają koszty transportu i komunikacji ponie‐

waż kompresja czasu i przestrzeni zbliża różne miejsca3. Jednym z przejawów

globalizacji jest z jednej strony niespotykane na taką skalę rozprzestrzenianie się innowacji, a z drugiej strony absorpcja wszelkiego rodzaju nowości.

Globalne korporacje sprzedają standardowe produkty w taki sam sposób

na całym świecie. Korporacje wielonarodowe, które działały w różnych

3 Zob.: Harvey 1989; Krugman, Venables 1995.

20

Globalizacja a rozwój obszarów zurbanizowanych

krajach i dostosowały swoją ofertę do oczekiwań danego społeczeństwa,

stają się organizacjami przestarzałymi. Ogólnoświatowy przepływ informa‐

cji spowodował, że obecnie te same kraje, które apelują o uznanie i posza‐

nowanie ich lokalnych tożsamości kulturowych, jednocześnie nalegają na

sprzedawanie im tych samych nowoczesnych produktów, usług i technolo‐

gii. Nawet w najbardziej odległych zakątkach świata oczekuje się takich samych produktów, które mają tę samą jakość, są tak samo zaawansowane

technologicznie. Minęły czasy, kiedy przedsiębiorstwa mogły sprzedawać

zeszłoroczne modele lub gorsze wersje zaawansowanych produktów

w mniej rozwiniętych krajach. Oczywiście ma to również przełożenie na poziom kosztów funkcjonowania przedsiębiorstw, które w korporacjach

globalnych są niższe niż w korporacjach wielonarodowych, dostosowują‐

cych swoją ofertę do rynków krajowych [Levitt 1983, s. 92–93]. Mechani-zmem regulującym zachowania uczestników gry ekonomicznej jest konku‐

rencja, a dokładniej rzecz ujmując, dążenie do wyeliminowania konkuren-tów po uzyskaniu korzystnej pozycji na rynku. Tradycyjne metody uzyski‐

wania przewag konkurencyjnych (przywództwo kosztowe, innowacyjność,

marketing, reklama) nie wystarczają już na konkurencyjnym rynku. Ele‐

mentem gry rynkowej staje się walka o redukcję własnych zobowiązań,

uzyskanie uprzywilejowanych warunków działania i preferencyjnych regu‐

lacji prawnych oraz ograniczenie dostępu dla innych do poszczególnych

rynków. Dotyczy więc ona nie tylko podmiotów gospodarczych, które zaw‐

sze między sobą rywalizowały, jej efekty coraz bardziej zależą od polityki państwa. Jednym z warunków globalizacji w gospodarce jest redukcja in-terwencjonizmu państwowego, deregulacja w zakresie gospodarczych

i społecznych przepisów prawa oraz prywatyzacja sektora publicznego.

Prywatyzacji ulegają tak nierynkowe dziedziny, jak energetyka, wodociągi,

służba zdrowia, edukacja, transport miejski, więziennictwo, opieka społecz‐

na [Polak 2009, s. 84]. Państwo wprowadza ulgi i zwolnienia podatkowe, składa zamówienia publiczne, przydziela subwencje, dysponuje narzędzia-mi polityki handlowej, współfinansuje badania naukowe, stanowi przepisy

gospodarcze, społeczne, pracownicze, ekologiczne itp. Twierdzi się wręcz, że korporacje nie mogą istnieć bez państwa [Bakan 2006, s. 176]. Państwa

również zostały więc włączone w tę walkę konkurencyjną. W związku

z rosnącą mobilnością, siłą i uniezależnieniem kapitału od lokalnych uwarunkowań są one zmuszone do ciągłych ustępstw i walki o jego pozyskanie

[Polak 2009, s. 86]. Korporacje globalne przeciwstawiają konkurentom cały

swój ogólnoświatowy system wyrobów i pozycji na rynku. W nowych wa‐

runkach tworzy się sieć powiązań produkcyjnych między przedsiębior‐

stwami w różnych krajach. Globalne strategie działania przedsiębiorstw

pozwalają na rozdzielenie poszczególnych etapów produkcji oraz innych funkcji realizowanych w przedsiębiorstwie w zakresie tworzenia wartości

Obszary zurbanizowane wobec globalizacji ekonomicznej

21

dodanej na różnych rynkach. Prowadzi to często do ujednolicenia struktur

organizacyjnych, metod zarządzania, systemów produkcji, sposobów prze‐

twarzania danych, systemów prawnych oraz wzorów konsumpcji w skali

całego świata. Znikają również odwieczne różnice w sposobach prowadze‐

nia interesów. Jednolitość oczekiwań konsumentów prowadzi do standary‐

zacji produktów, metod produkcji oraz instytucji handlowych. Małe narodowe rynki zmieniają się i rozszerzają. Sukces osiągnięty w konkurencji światowej przekłada się na sprawność w produkcji, dystrybucji, marketin-gu, zarządzaniu i nieuchronnie znajduje odzwierciedlenie w cenie.

Pod wpływem globalizacji zmienia się rola poszczególnych czynników

produkcji. Rośnie znaczenie kapitału a maleje – ziemi i pracy. Współczesny

rozwój naukowo‐techniczny, dominująca rola informacji, wiedzy i kwalifikacji tworzą nowy paradygmat rozwoju – gospodarkę opartą na wiedzy

[Mączyńska 2003, s. 15]. Coraz większego znaczenia nabiera prawo do

własności intelektualnej i jednym z kluczowych elementów nowego ładu

międzynarodowego jest globalny system ochrony własności intelektualnej.

Globalizacja i wyzwania związane z gospodarką opartą na wiedzy wy‐

znaczają nowe priorytety, do których należy nowoczesny system edukacyj‐

ny, szybki wzrost sektora badań i rozwoju, rozbudowa infrastruktury.

Zglobalizowana konkurencyjna gospodarka coraz bardziej wymaga tworze‐

nia nowych zasobów wiedzy obejmujących zarówno kreatywność, jak

i systematyczne badania i rozwój nowych produktów i procesów. Wbrew

niektórym teoriom, w tych obszarach nie zmniejsza się, lecz wzrasta rola państwa i władz lokalnych, ze względu na fakt, że te mające fundamentalne

znaczenie dla dalszego rozwoju priorytety z reguły przynoszą korzyści

w dłuższej perspektywie czasowej [Mączyńska 2003, s. 19] i często wyma‐

gają zainwestowania środków publicznych.

„Nowy paradygmat rozwoju wymusza zmiany w relacjach między bizne‐

sem a władzami oraz instytucjami” [Mączyńska 2003, s. 20]. W tej sytuacji

tworzą się nowe teorie i kierunki badań w ekonomii, wśród których do ważniejszych należy ekonomia instytucjonalna. Ukazuje ona zależności

między funkcjonowaniem tradycyjnych rynków a pozaekonomicznymi

obszarami życia społecznego. Zakłada, iż sposób funkcjonowania gospodar‐

ki wyznaczony jest przez pewne ramy prawne zwane instytucjami –

ukształtowane normy i zasady postępowania o charakterze prawnym,

społecznym lub ekonomicznym. Ich podstawową funkcją jest zmniejszanie

nieprzewidywalności zachowań podmiotów gospodarczych i osób oraz

ograniczanie deformacji strukturalnych i wynaturzeń rozwojowych4.

Atutem w globalnej gospodarce jest niezależność od konkretnego miej‐

sca i lokalnych uwarunkowań, mobilność i elastyczność działania. Kosmo-4 Zob.: Mączyńska 2003; Wilkin 2012; Furubotn, Richter 2000; Hodgson 2003.

22

Globalizacja a rozwój obszarów zurbanizowanych

polityzm przestał być domeną wykształconej części społeczeństwa (elity

intelektualnej), stał się w zamian cechą wszystkich sektorów na całym świecie [Levitt 1983, s. 101]. Działalność gospodarcza w coraz większym stopniu dokonuje się w przestrzeni, a nie w miejscu. Właściwą dla niej formą organizacyjną staje się raczej wielopodmiotowa, wielocentryczna

i wielowymiarowa sieć, nie zaś pojedyncza firma, nastawiona na efekty skali. W tej skomplikowanej i dynamicznej „nowej gospodarce” tradycyjne,

scentralizowane, odgórne zarządzanie staje się coraz mniej przydatne

„Globalizacja prowadzi do swoistej relatywizacji przestrzennego wymiaru

działalności gospodarczej” [Hausner 2001, s. 7]. Skala krajowa przestaje być

najważniejsza, a nie zyskuje tej rangi żadna inna – lokalna, regionalna, międzynarodowa czy globalna. Intensyfikacja działalności gospodarczej

w wielkiej skali powoduje, że przeciwwagą dla niej staje się mobilizacja aktywności w skalach mniejszych – lokalnej i regionalnej. Współczesny

regionalizm oznacza jednocześnie dostosowanie się do globalizacji, jak

i opór wobec niej [Jessop 1999].

2. Globalizacja i polaryzacja przestrzeni

Mimo postępującej globalizacji gospodarki światowej nadal utrzymują

się wyraźne różnice pomiędzy poszczególnymi krajami i narodami w zakre‐

sie ich systemów ekonomicznych, prawnych, społecznych oraz kulturowych

[Jeżak 2010]. Korzyści z globalizacji rozkładają się nierównomiernie. Nie wszystkie kraje na niej zyskują. Globalizacji towarzyszy coraz silniejsza peryferyzacja, która ma dwa aspekty.

Po pierwsze następuje marginalizacja wielu krajów, które pozostają poza

zasięgiem globalnych przepływów kapitału i technologii. Coraz głośniej mówi

się o rosnącej przepaści między bogatą Północą a biednym Południem5.

Południe jest głównym dostawcą taniej siły roboczej na potrzeby Półno‐

cy. Gospodarki krajów uprzemysłowionych coraz bardziej rozbudowując

sektor usług, przenoszą produkcję wielu towarów do krajów rozwijających

się w celu obniżenia kosztów siły roboczej [Berry, Conkling, Ray 1997; Bauman 1998; Held et al. 1999; Beck 2000]. Do krajów Południa przenie-siono nie tylko te gałęzie przemysłu przetwórczego, które bazują na inten‐

sywnym wykorzystaniu siły roboczej, ale również sektor usług oraz techno‐

logii informacyjno‐komunikacyjnych (ICT). Nowy podział siły roboczej

pociąga za sobą inwestycje kapitałowe na Południu (przejawia się to przede

wszystkim w bezpośrednich inwestycjach zagranicznych w sektorze usług

oraz w gałęziach przemysłu nastawionych na eksport), zagraniczne inwe‐

stycje pośrednie w przedsiębiorstwa państwowe, banki i budownictwo oraz

5 Zob.: Polak 2009.

KSIĄŻKI TEGO AUTORA

Zarządzanie obszarami metropolitalnymi wobec globalnych procesów urbanizacji